观点|城市信息模型（CIM）基础平台建设和应用的激励机制研究

2020年，我国城镇化率达到63.89%，步入城镇化较快发展的中后期，城市管理与运维发展模式亟需进行相应变革。城市信息模型（CIM）基础平台为城市更新背景下我国城市的精细化治理提供了新的解决方案，从而成为新型智慧城市建设的重要议题。本文对影响CIM平台建设和应用的关键环节和要素进行分析，开展平台建设和应用的激励机制研究，以完善CIM政策保障制度设计。

一、CIM基础平台建设和应用

（一）试点建设和应用推广

我国城市信息模型基础平台的建设经历了试点探索及政策指导阶段，目前已在全国多地开展。2018以来，住房和城乡建设部先后印发文件，将广州、厦门、南京、北京城市副中心、雄安新区、中新天津生态城等6个城市（地区）列入CIM平台建设试点城市进行经验探索。

2020年，在总结试点经验的基础上，住房和城乡建设部等3部委印发《关于开展信息模型（CIM）基础平台建设的指导意见》，进一步明确了CIM基础平台建设目标、定位、功能等要求，分阶段推进超大特大城市、省会城市、部分中小城市的CIM基础平台建设，并根据“急用先出”的原则，针对平台技术框架、房屋建筑编码等亟需规范的技术环节，组织了《城市信息模型基础平台技术标准》（CJJ/T 315-2022）等系列技术标准的编制，为城市信息模型基础平台建设提供技术指引。

在当前各项政策的推动下，CIM基础平台建设的市场项目快速发展，截至2022年2月，全国范围内共有50多个城市启动了CIM基础平台建设工作，其中苏州、福州、济南、青岛、佛山、常德、天津、鹤壁已完成项目招投标，进入实质性建设阶段。除市级项目外，在一些开发园区、片区以及具体项目层面，也纷纷提出了CIM基础平台建设和基于CIM基础平台的应用，例如浙江岱山经济开发区、桐庐经济开发区、长春净月高新技术开发区、山东济南市大涧沟片区、广东番禺区等已开始进行CIM平台（一期）建设项目，青岛上合示范区、深圳空港新城、顺义区双丰街道也开展了集成开发数字化治理CIM管理平台搭建项目。

CIM+应用方面，市场项目也初步开展，贵阳、昆明等城市已经开展了基于CIM基础平台的应用系统开发及建筑风貌管控应用。

（二）制约因素分析

据有关专家推测，“十四五”时期，城市信息模型基础平台的市场规模将超过400亿元。然而，总体来看，目前开展CIM基础平台建设的城市仍是少数，且多集中在有政策支持的新城建试点城市以及信息化基础较好的大城市、省会城市等，对于全国范围内CIM基础平台建设和应用的推广，在CIM认识、CIM数据、平台运维、多方利益协调方面仍存在一些技术标准无法触及的制约因素。

表1  CIM 及相关概念释义

1、CIM基础平台认识不清晰

随着“数字中国”战略的逐步推进，近年来，CIM、智慧城市、数字孪生、实景三维等概念层出不穷。从表1可以看出，这几个概念十分相似，都是以信息技术为支撑、以物理现实的数字化为路径，实现城市规划、建设、运行、管理、服务的智慧化和智能化，提升城市管理成效、改善居民生活质量。然而，事实上，每个概念的侧重点有所不同，CIM重在数字底座的搭建、数字孪生重在虚实交融、实景三维重在地理实体外观三维数字表达，而智慧城市概念较为宽泛，更多地表达的是数据、信息化驱动下社会达到的一种形态，侧重愿景描绘。但在现实推进过程中，很难区分这些概念，尤其是在实景三维框架下，自然资源部门也在全国范围推进“时空大数据云平台”的建设，在没有充分了解两者的区别和联系的背景下，各城市CIM基础平台建设积极性无法全面调动。

2、数据共享机制不健全

如图1所示，“数据生产-数据收集-数据治理-数据存储与共享-数据利用-数据利用反馈”构成了传统信息化项目中数据流闭环。对于致力于成为智慧城市数字底座的CIM平台来说，保障其数据流闭环的顺畅运转更是重中之重。丰富的基础地理信息、建筑物和基础设施的三维数字模型、标准化地址库等数据信息是CIM基础平台建设和应用推广的核心内容。CIM数据的来源涉及多个部门，格式也不相同，如时空基础数据、BIM模型等多为矢量数据，而人口、资源环境一般都是结构性数据。多源数据获取的难易程度，直接关系地方CIM基础平台建设水平以及应用深度。当前，从全国层面来看，普遍存在共享数据不健全、数据共享的难度大的问题。一方面，不同部门现有的系统本身较为分散且独立，而且数据格式多样，无法实现城市数据的共享互通。除此之外，数据共享本身受数据定密方面的限制，不同涉密程度的数据在共享过程中需执行不同的规章制度。2021年之前，国家层面针对数据安全的法律一度缺失。2021年6月10日，《中华人民共和国数据安全法》的审议通过，填补了相关空白。2021年住房和城乡建设部组织修订的《城市信息模型（CIM）基础平台技术标准》中6.2.4部分对“CIM数据共享与服务”进行了规定，但相关措施的贯彻落实还需部委、省、市进一步出台管理办法进行配套。

图1  CIM 基础平台数据共享流程图

3、 平台运维机制不完善

与传统的IT运维不同，CIM基础平台运维不但需要对IT运行环境（如软硬件环境、网络环境等）、IT业务系统和IT运维人员进行综合管理，还需要结合业务进程及时进行业务运维和日常管理运维，提供各业务系统的问题受理、响应、处理和转交等方面的服务以及提供针对各业务系统的运行状态、需求变化和不同的记录、跟踪、保存、分析方面的管理，从试点和案例城市经验来看，CIM基础平台运维的工作主要包括监控巡检、例行维护、响应式维护、故障处置、应急响应、安全运维、分析总结等7个方面。但目前，稳定、规范的CIM基础平台运维机制尚未建立。

4、多方利益协调机制尚未建立

随着我国城市发展步入数字化变革的新时代，传统城镇化发展路径发生根本性变革，数字空间及其交流模式为驱动，推动土地、资本、人才、技术、产业等在实体空间中的优化配置，进而精准塑造高品质实体空间的“数字与实体空间互动的新型城镇化”。在此过程中，政府、市场、企业、居民等各城市主体的行为模式也不断重塑。建立CIM基础平台，能够推动城市精准表达和映射，赋予城市生活“智慧”，以更好地应对城市管理、生态治理、交通治理、市场监管、应急管理、公共安全等挑战，推动城市智能化应用服务，满足人民对更加美好城市生活的向往。但由于CIM是新生事物，CIM基础平台在全国仍处在试点阶段，基于CIM基础平台的应用前景不明朗，亟需建立一套多方利益相关者框架，以加强对CIM基础平台潜在成效的认识，提高主动参与CIM基础平台建设、积极应用CIM基础平台、及时享受CIM平台建设成果的意识。

二、CIM基础平台建设和应用的激励机制设计及思考

CIM基础平台建设和应用激励机制设计的实质是要求在政府主导的前提下，通过理性化的制度来规范各部门、企业的行为，调动参与CIM基础平台建设和应用的工作积极性，以达到有序管理和有效管理，其激励原则、激励路径可从以下方面开展。

（一）四大设计原则

1、公平和开放性原则

CIM基础平台建设和应用制度应综合兼顾规划、建筑、园林、施工、市政、地勘、水利等行业，根据行业特性，设置公平合理的准入门槛。应推进建立常态化工作机制、建立面向“产学研用”各环节主体的开放性平台，允许各主体进行二次开发、反馈评价及建议，提高平台兼容性，为CIM基础平台建设和应用营造良好环境。

2、共享和协同原则

CIM基础平台建设不仅要对城市三维物理空间进行表达，更需要基于CIM基础平台对城市时空基础数据、资源调查数据、规划管控数据等海量信息资源进行数据治理和整合提升，从而为城市管理和业务应用提供数据支撑。在此过程中，不同部门、行业需要建立共享和协同机制，特别是要更加重视城市建设管理与其他行业管理的关系，让部门、行业交流，让数据共享流动，让平台良性运转。

3、安全原则

CIM基础平台建设和应用制度设计中要加强数据和平台安全相关制度的保障，为关键信息基础设施和重要数据提供必要的安全保护措施。通过完善网络安全防护技术手段、加强网络安全监测预警、加强供应链安全建设等手段，确保CIM基础平台建设和应用自主可控。

4、多样性原则

在CIM基础平台建设和应用中，不同的城市、建设团队、应用方有不同的建设思路、应用需求，也会遇到不同的问题，但最终的目标都是为城市规划、建设、管理的信息化和智慧化服务，使城市更智慧。在建设和应用中，符合城市信息化发展实际、满足应用需求比对标对表发达城市、先进经验更为重要。因此，在制定激励措施时，也要坚持多样化原则。基于多样化原则，能够让激励措施更好地满足不同城市以及不同建设和应用主体的诉求，精准发力，实现更好的激励效果。

（二）四项激励措施

1、 将CIM培训纳入现有人才培养体系

目前，广州、南京、深圳、天津等城市开展了加大城市信息模型（CIM）专业技术人才培养的尝试。根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》，工业和信息化部教育考试中心联合中外建设信息有限责任公司、中企工培（北京）教育咨询有限责任公司共同开展城市信息模型（CIM）集成与应用工程师专业技能培训和等级考试。通过培训，学员的专业知识与技术水平能力有所增强，成长为行业认可的城市信息模型（CIM）集成与应用工程师专业技能人才。除此之外，也可将CIM课程培训纳入大学课程设置、研究生开放性课题申报、社会人员继续教育培训内容、企事业单位职员职称设置、党员干部交流培训等人才培养途径中，进一步增进对CIM基础平台的认识，推动CIM基础平台的建设和应用。

2、建立跨部门数据更新与共享机制

2021年4月，国家发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据列为了生产要素，充分体现了数据的重要性。可从两个方面入手，建立数据管理中的共享原则和相应办法，明确数据更新机制、共享原则，进一步调动各部门共享数据资产的积极性：一方面，可以细化国家、行业及地方相关保密规定，对CIM基础平台建设和应用普遍涉及的时空基础数据、资源调查数据、规划管控数据、工程建设项目数据、公共专题数据和物联感知数据等数据门类进行分级定密，涉密数据制定脱密处理管理办法，提高数据共享的便捷度。另外，也可以根据《城市信息模型基础平台技术标准》中数据共享与交换内容的规定，在定密基础上，进一步明确各类数据的在线共享、前置交换和离线拷贝流程和规范，明确数据格式转换的要求。除此之外，定好权责、有偿共享也可以是未来数据利用的形式。城市层面可根据各单位数据的特点，有针对性地制定合理的激励措施，实行一定范围、程度的业务数据有偿共享，有助于提高各部门主动进行业务数据共享的积极性。

3、 搭建完善的CIM基础平台的应用体系

广州、南京的CIM基础平台已完成验收，且在CIM+应用上取得了良好的成效，为进一步调动其他城市的积极性，要加大对已建成CIM基础平台的宣传力度，通过开设CIM基础平台参观交流活动、在建设单位内举办宣传活动、发放使用手册等方式，增强各城市对CIM基础平台的感性认识。可以根据实际建立明确的CIM+应用体系架构、建设方案，在后续开发设想上提出鼓励方向，制定组织机构、人才培养和资金保障等方面的配套政策机制。除此之外，也可以开展CIM基础平台与住建以及政务服务、人口管理、疫情防控、环境保护主管部门，以及智慧交通、智慧文旅、智慧医疗以及智慧商业等其他相关业务部门的交流，提升相关部门对CIM基础平台在城市工程建设项目审批和建设管理、市政基础设施建设和改造、城市智慧交通、智能化城市安全管理、智慧社区、建筑智能改造与建筑工业化、城市体检中的支撑作用的认知。另外，加强对已开发应用使用效果的宣传，如城市工程建设项目审批、城市体检等，并结合试点经验，鼓励地方根据实际需要选择经济合适的模型级别，加快启动。

4、 激发多元主体参与CIM基础平台建设和应用热情

多元主体的积极参与是促进CIM基础平台建设和应用最直接的要素。可在“政府主导、部门合作、企业参与”的原则上，参照已有经验，建立城市大脑专班、1+N多部门协同联动机制、运营公司和科技产业联盟、PPP合作模式等，打通“产学研用”一体化协作通道，在政策、资金、项目保障等方面进行统筹安排，形成合力推进CIM基础平台建设和应用。另外，也可鼓励CIM基础平台的多元开放，包括平台信息的开放浏览、下载及平台应用的开放交流和反馈。平台信息的开放浏览、下载方面，主要是对于科研、咨询业等空间利用主体有较大的利用价值，可探索开通“一站式”非涉密数据浏览服务、下载服务，鼓励空间数据利用主体开展科技研究、咨询服务、产品开发、数据加工等活动。平台应用的开放交流和反馈上，主要是增进CIM基础平台的可及性，促进CIM基础平台的完善。对于激发公众参与积极性方面，通过开发面向社会公众的应用场景，如基于App的智慧餐厅、智慧出行、智慧医疗、智能停车、智能缴费等，增强公众对CIM基础平台的认知，增加获得感。还可以提供公众参与的门户与接口，为公众表达CIM基础平台建设意见、反馈CIM基础平台应用需求提供便利渠道，共同推进CIM基础平台建设和应用。

作为智慧城市的新型基础设施及操作平台，城市信息模型（CIM）基础平台的建设和应用对推进城市治理能力现代化具有重要意义，其理论层面的探讨也将不断丰富完善。但城市信息模型（CIM）基础平台的建设是一项涉及多个部门、多种专业、多类型主体的系统工程。下一步，可结合实践经验，从激励机制框架整体设计、多元主体激励重点方向、案例的激励机制经验借鉴等方面，开展CIM基础平台建设和应用激励机制的深化研究。

原标题：CIM基础平台建设和应用的激励机制设计及思考

原文见《建筑》2022年14期第33~37页

作者：王新歌   季 珏   姚怡杨

作者单位：中国城市规划设计研究院（住房和城乡建设部遥感应用中心）、北京林业大学

编辑：高梦冉